丽江：探索“城镇上山”新模式

　　近一段时期，社会舆论都在关注新型城镇化的话题。前不久，记者在云南丽江市采访时发现，该市正在全面推动“城镇上山”，切实转变城乡建设用地使用方式，严格保护坝区耕地，促进山区土地资源节约、高效利用，解决好加快城镇化进程和保护耕地的矛盾， 从而达到了经济发展、农田保护、农民受益、生态优美等多重效应。
　　火车站为什么要建在荒山坡上?丽江的答案是：“城镇上山”提倡尽量避免占用优质耕地
　　从丽江市区出发，行车约7公里，我们来到建在玉龙纳西族自治县五台山低丘缓坡处的丽江火车站。这个融入丽江本地建筑元素、具有民族风格的现代化建筑，在山坡上格外引人注目。据该火车站站长介绍，新建的丽江火车站总建筑面积为11891平方米，目前是云南第二大铁路客运站。
　　在这里，记者遇到了正在揽活的纳西族“的哥”和金光。老和告诉记者，自己是火车站附近的村民，以前一年下来全家最多挣几千块钱，火车站开通运营后，他们家靠开出租、卖土特产，每年增收2万多元。
　　和金光对自己目前的收入十分满意，但却和记者一样想不通：丽江火车站为什么要建在荒山坡上，而没有选择人流密集、交通方便的地带?
　　云南是典型的山区省份，全省总面积中山地占94%，平坝仅占6%。在城镇化进程中，保护耕地与保障建设用地的矛盾日益突出。2011年，云南省委书记秦光荣提出“用地上山”，走“山地城镇”的发展思路。不久，云南省委、省政府作出了“保护坝区农田、建设山地城镇”的战略决策。
　　丽江是云南山多地少的缩影，平坝仅占全市总面积的2.6%，低于全省平均水平，且有逐年下降趋势。2003年，丽江撤地建市后，丽江市抓住建设玉龙新县城的机遇，开始向荒山荒坡要地，尝试“山坝结合、因地制宜”的城镇发展方式。在云南省委、省政府提出 “守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”总体要求后，丽江市更加自觉地推动“城镇上山”工作。
　　丽江市委书记罗杰解释说，“城镇上山”并不是要到大山里去建城镇，而是尽量避免占用优质耕地，提倡向山坡、丘陵等方向发展，虽然建设成本更高，但却可以保障必要的建设用地，同时给子孙后代留下更多良田。
　　丽江火车站就是在这样慎重的考虑下规划建设的。它经历了3次选址过程。第一次选址古城区金山乡漾西村，第二次选址玉龙县黄山镇文华村。如果选在这两个区域，将占用数千亩坝区优质耕地和基本农田。丽江市委、市政府经过广泛征求意见、反复论证和对比以后，最终确定在黄山镇五台山荒山坡上新建火车站，不占用一分良田耕地。
　　除了火车站，工业园区、学校等纷纷上山。丽江市因地制宜，推动“城镇上山”，建设山地城镇，颠覆了传统城镇化发展思路，有力彰显丽江城市个性魅力。
　　如何兼顾经济、社会和生态三大效益?丽江的做法是：对上山的产业和项目实行“三同步”
　　在“城镇上山”工作中，让人担心的是：名目繁多的建设项目，会不会大肆开挖山体，能否有效防止水土流失等地质灾害的发生，减少对生态环境的破坏?
　　“千万不能把树砍了盖房子!”在丽江市市长和良辉看来，丽江是著名的旅游城市，生态环境的保护尤其重要。丽江市委、市政府要求，国土、林业、规划、环保、建设等部门积极协调沟通，将土地利用总体规划、城镇近期建设规划和林地保护利用规划有机衔接起来，实现从‘摊大饼’式建设城镇向分区组团发展转变，从粗放扩张向集约发展转变，从盲目上山向科学有序上山转变。
　　陪同我们采访的丽江市委宣传部副部长张文银告诉记者，历史上，纳西族习惯依山傍水而居，留出坝子田地进行耕作。近年来，丽江市坚持继承弘扬传统民族文化，充分依托自然地形地貌，做好“山”字文章，形成具有地方民族特色的山地城镇建筑风格。同时，坚持以生态文明的理念推进“城镇上山”的项目，切实做到：项目策划与环评审查同步，项目审批与环评审批同步，项目建设与污染处理、生态修复同步，坚决避让自然保护区、地质灾害多发区和存在隐患地区，确保山地城镇安全、宜居。
　　城镇上山，基建、生活和配套设施等成本会增加。丽江市通过调整耕地占补平衡政策、减免山地使用费等手段，大幅提高占用坝区土地的成本。同时，强化公共服务能力建设，确保群众出行、购物、就医、上学方便。
　　正是这样的做法，使丽江在“城镇上山”中实现了经济效益、社会效益和生态效益的统一。全市坝区基本农田保护率从规划调整前的70%提高到调整后的81%，增加耕地保护面积11.8万亩，并划定基本农田9.9万亩实行永久保护，上山建设用地规模从规划完善前的4.1万亩提高到完善后的10.1万亩。腾出来和新增的坝区良田，则致力于“米袋子”、“菜篮子”工程，发展高原特色农业和休闲观光农业。2012年，丽江市粮食总产实现“九连增”，农民人均纯收入同比增长 28.8%。
　　如今在丽江，我们看到的不仅有浓郁的纳西族民族文化，还有山水田园风光。无论是古城、古镇、古村，还是现代城市和特色小镇，到处是“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”的景象。
　　怎样为失地少地农民留足发展空间?丽江的经验是：家门口就近城镇化，就地转移就业
　　红山村位于丽江市古城区束河街道西部半山腰，有39户村民。这里淳朴自然的生活方式，与天地共处的价值取向，是纳西族民风民俗的典型代表。虽紧靠旅游名镇束河古镇，但单一的农耕模式、过于分散的居住、闭塞的交通，全村一直处于较为贫困的状态。
　　如今，当记者走进红山村时，映入眼帘是一派热火朝天的建设场景。据了解，红山村已被纳入束河古镇保护与开发的范围。原有的红山村将在保留古树、古建筑的基础上，由丽江鼎业集团投资改造为集新农村示范区、乡村旅游发展区、养生旅游休闲区和生态度假区等为一体的特色旅游小镇。作为拆迁补偿，企业为每户村民就近提供一套300平方米的纳西族特色民居建筑和0.6亩的农家庭院，全村还留有109亩耕地。预计项目建成后，仅从旅游服务业一项中，村民人均年收入可提高到1万元左右。
　　红山村在家门口就近城镇化，村民就地转移就业，是丽江市重视和保障被征地农民权益，为失地少地农民留足发展空间的一个样本。
　　传统城镇化进程中，即使农民得到一笔不菲的征地补偿，但在失掉土地后，不仅身份尴尬，既不是农民，也不是市民和产业工人，其生存和发展也会面临许多问题。
　　在建设山地城镇中，丽江市严格执行依法补偿基础上的“征地返还”政策，按照10%的比例返还给村集体。“返还地”一次性转变为建设用地，实行严格的规划控制，被征地村组依托“返还地”发展集体经济。“返还地”不仅为转变为城市居民的失地少地农民提供了发展平台，还使被征地群众人均拥有了比较可观的土地资产。
　　不仅如此，农村剩余劳动力主动转移到旅游服务业中，农民既拥有了耕地，又能在家门口实现就业。这样，他们可以在城乡之间进退自如，拥有更多生活方式选择权。
　　国务院发展研究中心教授李春苗认为，城镇化是中国未来发展的最大红利，关键是要让农民真正分享到这一红利。丽江市的实践，实际上是更好地贯彻了以“农民”为本的要求，就是依靠市场的办法，尊重农民的愿望，把保障农民权益放在城镇化的首要位置，充分考虑地方产业特点，让农民能够分享到城镇化带来的成果收益，而不是“见物不见人”、“兴城不兴业”。（人民论坛记者 陶建群 王志远）
　　延伸阅读
　　玉龙：城镇上山的“先行县”
　　玉龙县是丽江市下辖的全国唯一一个纳西族自治县。这里山高谷深，沟壑纵横，形成了错综复杂的地貌景观。2003年，丽江撤地建市后，原丽江纳西族自治县分设为古城区和玉龙纳西族自治县。
　　在建设新县城实践中，为弘扬纳西族“居山种坝”优良传统、严格保护坝区优质农田，玉龙县按照“政府主导、企业开发、市场运作，经营城市”的新理念，从主要占用耕地或平地，转变为向山地、坡地发展，通过实施行政办公区、工业园区、火车客运站、招商引资、社会事业“五个上山”，开启了山坝结合的城镇化探索之路。
　　玉龙县“城镇上山”工作亮点有：第一，研究确立了一整套适应山地开发建设的新型规划指标体系;第二，采取政府投资、银行融资、社会筹资相结合的办法，为确保基础设施先行提供财力支持;第三，分区组团发展，突出产业支撑;第四，有效保护田园风光和特色民族文化，增强旅游服务功能;第五，高度重视被征地农民利益，通过返还地为失地少地农民留足发展空间，引导农村剩余劳动力就近转移就业，实现增收致富;第六，降低征地成本，避免出现一些可能因征地拆迁引发的社会问题。
　　10年来，玉龙新县城规模得到扩大，土地资源得到盘活利用，耕地面积得到保护，县域经济快速发展，人民群众生活水平大幅提高，形成了山、水、田、园、城有机融合，具有世界遗产地特点、纳西族特色和现代化特征的山地城镇新格局。通过用地规划调整，全县新增山地项目用地1546.12公顷，建设用地上山比例由完善前的45.71%上升到完善后的80.16%;共计投资86亿元，建成市区5.25平方公里，少占用坝区农田2550亩。